我国环境法制建设需新设立三大关键性制度

时间： 2008-09-17 09:26:56 来源：新华网 【关闭】

　  新华网武汉９月１６日电（记者刘紫凌　沈翀）“两型社会”建设需要有力的法制保障。武汉大学法学院环境法研究所教授秦天宝近日在接受记者采访时表示，我国的环境法律制度已难以应对新的社会发展要求，国家和地方都应加强环境法制建设，当前尤其需要在环境法体系中新设立区域限批、生态补偿、环境稅三大关键性制度。

    －－“区域限批”应升格为环境基本法律制度

    “区域限批”是指如果一家企业或一个地区出现严重环保违规事件，环保部门有权暂停这一企业或这一地区所有新建项目的审批，直至该企业或该地区完成整改。２００７年１月１０日在国家环保总局第三次“环评风暴”中，河北唐山、山西吕梁、贵州六盘水、山东省莱芜４个行政区域和大唐国际、华能、华电、国电４大电力集团除循环经济类项目外的所有建设项目，都被国家环保总局停止审批。这是“区域限批”在实践中第一次被运用，并取得了明显效果。

    秦天宝说，在当前社会条件下，区域限批制度是督促行政机关加强环境保护，实现经济社会可持续发展，保障社会公众环境权益的有效手段之一。但是明确提出区域限批概念的主要规范性文件是２００５年底出台的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》），从法律位阶上看，这只是普通行政规范性文件，难以为区域限批行为提供权威性的法律依据。新修订生效的《水污染防治法》增加了区域限批的规定，但其适用范围还仅限于水污染防治领域。

    秦天宝认为，我国现在亟需加强对区域限批制度的立法工作，从多个方面规范这一制度。其步骤包括：

    第一，修改相关法律，加入相关条款。可以考虑在修改《环境保护法》《环境影响评价法》和各污染防治单行法时，设立专门条款，对区域限批的适用条件及对象加以明确规定，也可以在类似《能源法》《电力法》的单行法中根据行业特殊性增设有关区域限批的特别规定，使之成为一项环境基本法律制度。

    第二，在行政法规中细化区域限批的构成要件。区域限批是一种侵益性行政行为，极易对相对人及第三人造成侵害。《决定》中对环境质量未达标的行政相对人适用区域限批的条件过于笼统，应在制定相关行政法规时进一步细化。具体而言，实施区域限批至少应当具备以下条件：被限批对象环境指标不能达标或者排污已经或将要超过总量；违法结果已经或可能对公共利益造成严重损害；违规主体没有实施有效整改。只有同时具备以上三个条件时，行政主体才能决定实施区域限批。

    第三，还必须注意到实施区域限批的程序问题。通过程序规制权力行使是实现行政行为正当化的有效路径，因此应重视行政程序对区域限批的规制。

    －－建立生态补偿制度的法律架构

    目前，生态补偿制度正逐步成为人们关注的焦点。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第五条第（二十三）规定：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”如今跨地区的环境污染和资源破坏事件不断，我国却仍未建立起生态补偿制度的法律架构，仅在森林生态效益补偿等少数领域有专门的法律规范。

    秦天宝认为，建立生态补偿制度，需要从几个方面展开：对《环境保护法》进行修改，增设生态补偿的条款；制定专门的行政法规，全面规范生态补偿相关事宜，对生态补偿的目的、范围、原则、基本措施、法律责任等作出专门规定。具体而言，在法律上确立生态补偿制度应注意以下几个方面的内容：

    第一，生态补偿是对生态环境资源非物质部分的补偿。生态补偿的客体不是那些能容纳污染物的环境介质如大气、水、土地等，而是无形的、非物质性的环境功能性价值，即环境介质的纳污容量和自净能力。这样就可以将生态补偿与过去政府对资源开发的生产成本给予补贴的政策区分开来，纠正环境资源无价的观念，控制人们对自然资源的过度开发行为。

    第二，生态补偿是针对环境外部性的补偿。环境问题的产生，根源在于环境资源的价格没有正确反应其稀缺程度，即一部分外部成本没有在价格上得到反映。生态补偿就是针对环境外部成本内部化的制度，而资源补偿费和环境受益权有偿使用费的依据则是环境资源的使用者成本。这样就可以将生态补偿和资源补偿、资源使用费区分开来，明确各自的边界。

    第三，生态补偿是持续性的补偿。由于生态效益具有长远连续性和代际传承性，生态补偿不能是短期和一次性的，而应以可持续发展为基础，宏观地、长远地、动态地将环境资源作为一个整体来分析消耗和恢复的成本，作为生态补偿的基础性数据。

    第四，生态补偿是有限的补偿。人们对环境生态功能的认识具有有限性，要完全将环境生态功能的价值计算出来不仅耗费巨大，目前也存在技术上的难题。同时，在不同的社会发展条件和生活水平下，人们对不同生态功能的需求也是不相同的。因此，实行完全、充分的补偿在目前是不现实的。

    －－构建完整的环境税制度体系

    环境税是针对目前日趋恶化的生态环境而提出的，是为改变环境资源无价的状况而需要设立开征的一个税种，它把应由资源开发者或消费者承担的对生态环境污染或破坏的补偿，以税收的形式进行平衡，体现“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿、谁收益谁付费”的生态环境开发利用保护原则。　

    秦天宝说，国际上根据环境资源的功能，可将环境税划分为环境消费税、资源生态税和污染控制税。环境消费税主要指以含有损环境质量的产品的消费或服务行为为课税对象的税种。此类税收可以通过对破坏环境的商品或服务加重课税，对有利于促进环境保护的商品或服务减轻课税的措施来达到保护环境、控制污染的目的，如芬兰、挪威的二氧化硫税。资源生态税是指以资源的生态价值为计税依据，目的是补偿资源开发、利用过程中生态价值的损失，为生态保护筹集资金。污染控制税种类较多，如德国的废水税、法国的水污染税、荷兰的垃圾税、日本的绿色税收、美国的噪音税等等。

    我国目前尚未建立完整的环境税制度体系。根据科学发展观的要求，我国应抓紧建立完善环境税制体系，充分发挥其保护环境的功能。在具体环境税制的设计中，应包括三个方面：调整现行税制中不利于环境保护的税种，如对目前的资源税、消费税进行改革；改革排污收费制度，达到以污染控制税为主、排污费为辅的目的，实现环境责任的社会化；开征必要的环境税新税种，包括二氧化碳税、垃圾税等。在条件允许时，还应制定专门规范环境税的行政法规。

（责任编辑 余凌云）