推动“两型社会”建设　我国环境法律制度亟须完善

时间： 2008-07-21 17:18:22 来源：新华网 【关闭】

　  新华网武汉７月２１日电（记者刘紫凌　沈翀）在科学发展观指导下，我国提出了建设“两型社会”的发展目标。这意味着无论是探索新型工业化、城市化发展道路，还是消除城乡和区域发展中的体制性障碍和结构性矛盾，都要以资源节约、环境友好为大前提。

    武汉大学法学院教授秦天宝等专家认为，在当前“两型社会”建设的大背景下，我国旧有的环境法律制度已难以应对新的社会发展要求，对环评、许可证制度等七大环境法律制度进行修改完善已是当务之急。

    ――环境影响评价制度的完善

    环境影响评价制度又称环境影响分析，它是指对建设项目、区域开发计划及国家政策实施后可能对环境造成的影响进行预测和估计。由于环境污染或破坏造成的权益侵害现象往往具有潜在性、累积性、滞后性和公害性，因而确有预测环境影响和防范相应损害的必要。为此，各国均通过立法确立了环境影响评价制度，并将公众参与作为执行该项制度的重要一环。

    迄今为止，环境影响评价制度为我国环境建设发挥了重要作用，但并非完美无缺，从《环境影响评价》的规定看，仍存在许多问题需要改进，主要表现在：

    一、评价对象范围仍然偏窄。应增加对政策、法规等宏观性、战略性行为的环境影响评价活动，从实践看，这些行为对环境同样有影响甚至更大。

    二、环境影响评价只是单向评价。目前的环评只针对评价对象本身对周围环境的影响进行评价，而不要求评价周围环境对评价对象本身的影响，应增加这种环境影响反向评价功能。

    三、环评制度缺乏公众参与的保障。法律规定编制机关或建设单位应当在报批环境影响评价报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见，但对论证会、听证会究竟该如何举行、公众如何参加等程序性问题并没有具体规定，从而导致了这些规定无法落实。

    ２００６年《环境影响评价公众参与暂行办法》（简称《办法》）的颁布和施行，无疑是推进我国环境影响评价制度和公众参与法律制度建设的重要法律文件。但由于立法指导思想的局限、立法技术的不成熟等原因，《办法》仍然存在诸多不足，阻碍了公众参与的真正实现。

    例如，在《办法》中有诸多关于程序方面的规定，如第２２条、第２３条、第２４条、第２５条，但《办法》对违反这些程序形成的法律文件的法律效力没有规定，也就是说违法或者违反程序取得的所谓“公众意见”，将同样可能被视为公众意见，这就会导致公众参与失去法律保障。

    另外，“公众意见”的法律效力规范不足。《办法》第３６条第（一）款、第（二）款规定：“环境保护行政主管部门组织对开发建设规划的环境影响报告书提出审查意见时，应当就公众参与内容的审查结果提出处理建议，报送审批机关。”“审批机关在审批中应当充分考虑公众意见以及前款所指审查意见中关于公众参与内容审查结果的处理意见；未采纳审查意见中关于公众参与内容的处理建议的，应当作出说明，并存档备查。”根据该条规定，公众对公众意见是否得到采纳并无发言权，如何处置完全是环境保护行政主管部门组织和审批机关的职权，甚至在公众意见未得到采纳时公众是否有权得到说明也规定的不明确，仅仅是存档备查而已，这必将影响公众参与环境影响评价的愿望和积极性。因此，有必要按照科学发展观、“以人为本”的精神，细化公众参与环评的各项规定，从根本上保障公众参与权的实现。

    ――许可证制度的完善

    许可证制度是指凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动。

    许可证制度被许多国家作为环境行政管理的支柱性措施，最早在瑞典实行，我国也广泛采用了许可证制度。我国１９８２年的海洋环境保护法规定，向海洋排倒废物的单位，需取得许可证，有关部门１９８８年颁发的《水污染物排放许可证管理办法》和１９８９年发布的《水污染防治法实施细则》，对排污许可证作了规定。１９８９年第二次全国环境保护会议进一步将排污许可证列为中国环境污染防治政策系统的核心，并在全国积极开展排放水污染物许可证制度的试点工作。目前，我国的水污染防治法及其实施细则中对其作了较为具体的规定。

    目前许可证制度需要完善的方面主要有：

    一、在控制污染物排放浓度的同时，应以总量控制为基础颁发许可证。浓度控制和总量控制都是我国采取的污染控制的主要方法，目前存在的弊端是对污染物总量控制重视不够，实际上只有从总量上控制才能够真正解决环境污染问题。因此行政主管部门应以本地区污染物总量控制目标为基础，发放排污许可证；

    二、对于环境资源利用规划和建设规划方面的许可必须从严，对于建设规划的许可必须考虑生态环境的承受能力；

    三、应加强许可证的监督检查，实行动态管理。颁证机关不能只检查建设项目颁证前的环境状况，更应建立许可证实施跟踪制度，对违反规定的行为中止或吊销许可证。

    ――“三同时”制度的完善

    “三同时”制度是指对环境有影响的基建、技改及区域开发等项目，防治污染设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度，对我国的环境保护发挥了重要作用，但该制度本身也有一定的副作用。由于该制度要求环保设施必须与主体工程同时投入，导致企业经济负担加重，一些企业可能因资金短缺无法投资建设环保设施，一些企业的环保设施可能因生产规模的限制无法得到充分利用。解决此问题，可采取在污染物排放集中地区实行污染物集中控制的措施，即在排放集中地区统一建设污染处理设施，适当限制“三同时”制度的适用范围，以实现污染处理的集中化和规模化，减少企业的运行成本。

    ――排污收费制度的完善

    排污收费制度是对于向环境排放污染物的排污者，按所排放污染物的种类、数量、浓度，根据国家的相关规定收取一定费用的环境法律制度，其特点是运用价值规律给排污者造成一定的经济压力，促使其减少或消除污染物的排放。目前这项制度存在的主要问题有以下几方面：

    一是收费面不全，实际征收中收费的对象主要是大中型企业，对其他经济主体的收费较少；

    二是收费标准偏低。根据收费标准收取的排污费，至少应当不低于污染治理费用，而目前的排污收费标准对于污染控制缺乏刺激作用，企业宁愿缴纳排污费买“排污权”；

    三是现行政策规定排污费只能用于工业污染的末端治理，不能用于清洁生产和集中控制设施，影响了投资效果。

    对排污收费标准的改革，首先应根据全面、协调发展的需要，制定能够控制污染、改善环境、技术经济可行和简便易行的收费标准，充分发挥排污收费制度促进污染治理和筹集环保资金的作用；其次应将过去的按单一浓度收费改为按浓度与总量相结合收费，从单因子收费改为多因子收费，从静态收费改为动态收费。

    也有学者提出改排污收费制度为排污征税制度，理由是排污征税比排污收费更具强制性与透明性。因为按照税法，征税对象、征税范围、税率及纳税环节等都有具体规定；排污征税比排污收费更具公平性，因为任何向环境排污的单位和个人都可成为污染税的纳税主体；税收资金能得到更有效的管理和使用，防止被有关部门挤占、挪用。这种观点有其合理性，但由于涉及政府部门管辖职责和利益的再分配，真正实现有一定难度，应考虑循序渐进地实施。

    ――限期治理制度的完善

    限期治理制度是指对超标排放污染物，造成环境严重污染的排污单位，以及对设立在特殊保护区域内超标排污的已有设施，经地方人民政府决定和环境保护主管部门监督，设定一定期限由排污者在该期限内实施完成治理任务，使污染物排放达到治理目标的一种强制性措施，也是环境法有关“预防为主、防治结合、综合治理”原则的具体表现。

    然而，目前法律规定的限期治理制度在实际执行过程中暴露出许多问题，主要表现在以下几方面：

    一是限期治理的对象偏窄，仅限于排放污染物的排污单位和造成严重污染环境的某个污染源，而对于严重污染环境的某个区域则不适用，结果造成即使某区域内个别污染源得到了治理，但由于该区域内的其他企业照常超标排放，导致区域整体环境质量并没有大的改善。

    二是限期治理期限不明确。由于目前限期治理项目的类型很多，各排污单位的资金和技术力量各异，各地区环境污染状况不同，因而对于限期治理的期限尚没有明确统一的规定。

    三是现行限期治理的管理体制下，环境保护部门职权过小。现行法律规定，环境行政主管部门对严重污染环境的单位和行为提出限期治理的意见，由同级人民政府决定是否作出限期治理的决定，但由于政府本身环境意识问题和地方保护主义以及层层审批的行政效率问题，势必会降低环境行政执法效率。在新修订的《固体废物污染环境防治法》第８１条和《水污染防治法》第７４条中，已将限期治理决定权赋予环境保护部门，无疑是立法上的进步，但与上位法略显冲突。

    改变这一状况，在法律上完善限期治理制度，首先应调整限期治理的适用范围，将污染危害严重、群众反映强烈的污染源和污染区域一并列入限期治理的范围。其次，在法律上明确规定限期治理期限，《国务院关于环境保护若干问题的决定》确定的１至３年的期限可视为在立法上向前迈出了一步，如在立法上再提高它的效力层次，会起到更好的法律效果。另外，《环境保护法》应确定环保行政主管部门是限期治理的决定机关，而不是同级人民政府，这样做既有利于环境管理的责权分明，提高行政效率，同时也和各污染防治单行法的规定保持一致。

    ――污染集中控制制度的完善

    污染集中控制是指在一个特定的范围内，建立集中处理的设施和采用统一管理的措施以保护环境治理污染。污染集中控制主要以改善流域、区域等控制单元的环境质量为目的，依据污染防治规划，按照废水、废气、固体废物等的性质、种类和所处的地理位置，以集中治理为主，用尽可能小的投入获取尽可能大的环境、经济、社会效益。实践证明，这项制度在环境管理上具有方向性的战略意义，特别是在污染防治战略和投资战略上带来重大转变，有助于集中有限的资金，采用相对先进的技术和标准，集中治理污染。

    目前我国集中控制制度的问题，主要在于过于强化集中管理性和行政性上，忽视了不同地区环保设施建设的实际情况以及结合市场经济的管理方法。

    完善该项制度应从以下方面入手：首先，在污染源相对集中、污染物相似，能实现规模效益的区域，应优先考虑集中控制，对不宜集中处理或集中处理有困难的特殊污染物，仍以分散处理为主。其次，已建成了污染物集中控制设施的区域，新建项目可以不必建处理设施，或只建预处理设施，已建成的项目，其污染物可以纳入集中控制的，经申请，环保部门应允许其停止运转污染物治理设施。第三，污染物集中处理实行有偿服务，排污单位按照处理量多少、污染物成分及处理难易程度筹集建设资金和缴纳处理费，已缴纳处理费的单位可以不再缴纳排污费。第四，该制度实施时还应当注意掌握环境容量及新建项目增加的排污量，按总量控制的要求进行审批、验收。

    ――环境保护目标责任制度的完善

    环境保护目标是地方人民政府根据环境规划具体实施并应达到的标准。第三次全国环境保护会议将环境目标责任制确立为八项环境管理制度之一，《环境保护法》第１６条明确规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。１９９６年８月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》第１项强调，“明确目标，实行环境质量行政领导负责制”，并规定：地方各级人民政府及其主要领导人要依法履行环境保护职责，并将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。

    尽管我国在法律条文上明确规定了地方政府和主要负责人的环保责任和目标考核制度，但在实践中此制度的实施并不尽如人意，地方保护主义和政府不作为使得这项制度没有很好地得以贯彻执行。近年来，我国接连发生重大环境事故，如松花江特大水污染事件、甘肃血铅污染事件、湖南砷污染事件、遵义氯气泄漏事故等。这些事故看似责任在企业，实则根源在当地政府，地方保护主义、“政府不作为”是导致污染事件的根本原因。另外，环境保护目标责任制度本身也存在一定的问题，尽管法律规定了这样一项制度，但其并没有真正成为各级政府的法定责任，环境管理体制并没有从各级政府的最高决策层上理顺，只见政策出台不见政策落实，政府环境责任无人问责，环保政绩考核没有真动作。因此，落实环境保护目标责任制度的关键在政府，应将该制度和政府环保责任联系起来，增强该制度的威慑力。同时制度本身的规定应细化，责任考核目标要明确具体，具备较强的可操作性。

（责任编辑 余凌云）